Dimensão analítica: Economia e Política
Título do artigo: Disseminando cidadania? Para uma nova rede de autarquias experimentadoras em Portugal
Autor: Giovanni Allegretti
Filiação institucional: Centro de Estudos Sociais, Universidade de Coimbra
E-mail: giovanni.allegretti@ces.uc.pt
Palavras-chave: participação cidadã, inovações democráticas, autarquias.
No dia 3 de Dezembro de 2014, em Cascais, constituiu-se a Rede de Autarquias Participativas de Portugal. Trinta e cinco altos representantes de autarquias do País, que já há algum tempo são promotoras de processos de democracia participativa de diferente natureza, assinaram a Carta de Compromisso para dar vida à rede, que pretende intercambiar e comparar ideias, metodologias e desafios relativamente às práticas de diálogo social nos territórios, mas também promover ações conjuntas frente a outros níveis de governo para que, em Portugal, a participação se afirme como um direito fundamental dos cidadãos.
Não é um caso que o evento tomou forma no âmbito da abertura do projeto “Portugal Participa” (www.portugalparticipa.pt), cofinanciado pela Fundação Gulbenkian e coordenado pela Associação In Loco e um pool de autarquias e institutos (como o Centro de Estudos Sociais de Coimbra) interessados em promover um debate sobre o tema da participação dos cidadãos na construção das políticas públicas. De facto, alguns destes atores, procedentes do mundo da pesquisa-intervenção, já no passado foram “catalisadores” de processos de agregação de autarquias portuguesas no âmbito do tema do diálogo social, com o objetivo declarado de promover uma “reflexividade” das câmaras, das freguesias e dos movimentos sociais sobre as propostas de democracia participativa em curso no país. Neste âmbito de construção de redes, visando enriquecer as experimentações locais e a gerar um círculo virtuoso de emulações através da construção de espaços de debate coletivo, em 2010 e 2014 foram organizados (em Odemira e na cidade andaluza de Mollina) os dois Encontros Ibéricos de Democracia e Orçamentos Participativos, que intentaram abrir um diálogo com as múltiplas e diferenciadas experiências da vizinha Espanha, num momento em que os equilíbrios políticos têm vindo a fragilizá-las.
A constituição da Rede de Autarquias Participativas de Portugal marca um importante momento de crescimento. Primeiro, porque o projeto em que ela se insere pretende criar uma massa critica que possa, na metade de 2016, levar até à nova Assembleia da Republica uma proposta dei lei de iniciativa popular capaz de afirmar e reforçar o tema do direito dos cidadãos à participação na construção do território e das políticas publicas como um empenho concreto (e não meramente discursivo) do Estado de Direito em Portugal. Segundo, porque o desafio, desta vez, é que a rede seja animada pelas próprias autarquias e o seu ativismo, e não dependa de outros sujeitos sociais aos quais elas se juntam de vez em quando.
Não se trata de desafios de importância secundária num país que tem uma das Constituições mais avançadas do Velho Continente nas referências à democracia participativa, e que – no artigo 2º – até explicita que ela não deve ser considerada apenas um meio, mas um fim da construção do Estado de Direito. De facto, apesar do quadro constitucional, Portugal é um país fortemente marcado por uma abordagem centralista e burocrática, cujas instituições e regras eleitorais não parecem construídas para incentivar o exercício de uma participação cívica responsável e responsabilizante por parte dos seus cidadãos. Na última década, a gradual renovação de uma parte da sua classe política local (que se tornou possível apesar de uma cultura tendencialmente caciquista e pouco aberta a integrar novos sujeitos, assim como das interpretações regressivas dadas à reforma da limitação dos mandatos), tem permitido uma gradual penetração de diferentes práticas participativas ao nível das autarquias. Só para intender os ritmos desta mudança, vale a pena realçar como as praticas de orçamento participativo, que eram apenas 17 em final de 2013, tornaram-se – em final de 2014 – pelos menos 65, e a expansão é não apenas numérica, mas qualitativa. De facto, ela incorpora uma mudança de modelo que hoje coloca mais de 85% dos casos no âmbito das práticas “deliberativas”, permitindo que os cidadãos sejam responsáveis não apenas por sugerir propostas de políticas e projetos a financiar, mas também da sua priorização através de um voto aberto.
Esta renovação da cultura política portuguesa é, sem dúvida, inspirada no desejo de construir uma democracia de maior intensidade e recuperar a credibilidade e a legitimidade das instituições representativas frente a um eleitorado cada vez mais desmotivado e absentista. Ela tem produzido experimentações com elevados níveis de difusão territorial como os próprios orçamentos participativos, as reuniões municipais abertas (para permitir uma maior transparência nas sessões de debate e decisão das autarquias), os Conselhos de Jovens, algumas Agendas XXI (concebidas para ajudar a repensar a ação administrativa de médio-longo prazo, garantindo a sustentabilidade ambiental, económica e social das suas ações), bem como outras práticas mais sectoriais – como as ligadas à elaboração de Cartas Sociais e Educativas, à construção de espaços coletivos para o exercício da agricultura urbana, a revisão participada de Planos de Desenvolvimento Municipal, etc..
Alguns de estos fermentos não passaram necessariamente pelas estruturas tradicionais do estado, dado que o seu surgimento se deve parcialmente também a novas figuras institucionais em busca de uma legitimação democrática, como as associações intermunicipais e algumas empresas de externalização de serviços públicos, especialmente as que emergem orientadas por uma renovada cultura empresarial procedente de estudos no estrangeiros dos seus coordenadores, e empenhadas na transformação dos poderes locais. Precisa não esquecer que, também do lado daquelas que o cientista social espanhol Pedro Ibarra chamou de ações participativas “por irrupção” (ou seja, aquelas ações auto-organizadas com as quais os cidadãos intentar fazer chegar a sua voz), existem formas novas de encarar a vontade de um novo diálogo com os poderes locais, como testemunham assembleias permanentes, petições, observatórios de políticas públicas e outras fórmulas que se tem desenvolvido nos últimos anos.
A implementação de muitas destas inovações pode ser referida a fenómenos diferentes mas convergentes. Entre eles, a “mudança geracional” (e de género) que influenciou o desenho de uma nova geografia dos autarcas do país, o reforço progressivo dos “movimentos de cidadãos”, que foram entrando gradualmente nos poderes locais, a circulação de modelos internacionais de governação territorial que vários projetos Europeus e o crescente empenho das autarquias portuguesas no âmbito da “diplomacia das cidades” e da “cooperação descentralizada” tornaram possíveis, assim como os reiterados pedidos procedentes de várias componentes da juventude partidária para uma renovação dos modelos de administração do território. Esta transformação não aconteceu de forma indolor, pois as novas práticas colidiram com fenómenos de inércia e de resistência à mudança, que influenciaram a transmissão vertical do princípio de subsidiariedade (a interação entre níveis diferentes de poderes públicos), bem como a componente horizontal (o relacionamento Estado-Sociedade).
Hoje, um dos principais desafios que se coloca aos processos participativos em Portugal é o de saber se as autarquias serão capazes de aliar a proliferação das práticas de envolvimento dos cidadãos com a articulação entre essas mesmas práticas, evitando a fragmentação, as duplicações e falta de coerência nas políticas públicas que hoje ainda marca muitos processos. Esta é uma questão essencial, na medida em que não nos devemos esquecer que o cenário dos governos locais, não muito remoto, era caracterizado por autarquias muito fechadas à participação. O risco de uma difusão em larga escala destas novas iniciativas, sem uma coerência entre elas, pode originar uma banalização e diluição dos processos, a perda de qualidade democrática e a fragilização das dinâmicas entretanto criadas. Especialmente porque a fragmentação e multiplicação de práticas sectoriais e não dialogantes entre elas representa uma forma (como bem definida pelo historiador anglo-italiano Paul Ginsborg) de “giacobinismo participativo”, que não toma em conta os custos da participação para os cidadãos em termos de tempo e energias.
Se os processos de participação devem servir primariamente aos habitantes (e não ser apenas uma estratégia de sobrevivência para as autarquias num momento politico e económico difícil) elas não podem violar os ritmos e as capacidades dos próprios cidadãos. Neste sentido, construir “sistemas” de práticas diferentes mas bem articuladas onde cada habitante encontre um espaço onde estar a vontade e poder-se exprimir é – sem duvida – uma das tarefas e dos desafios mais importantes que a nova articulação em rede das autarquias participativas portuguesas deve ter.
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