“Guardando o guarda”: a responsabilidade dos titulares de cargos políticos

Dimensão analítica: Direito, Justiça e Crime

Título do artigo: “Guardando o guarda”: a responsabilidade dos titulares de cargos políticos

Autora: Luísa Neto

Filiação institucional: Prof. Associada da Faculdade de Direito da Universidade do Porto

E-mail: lneto@direito.up.pt

Palavras-chave: cargos políticos, responsabilidade, estatuto.

1. O tema do estatuto dos titulares de cargos políticos – maxime o da respetiva responsabilidade – provoca discussões acaloradas na praça. E não raras vezes se conclui por um eventual deficit de proteção normativa, o que de todo não corresponde à verdade do dever ser.

É no artigo 117º da Constituição Portuguesa que a questão encontra a sua previsão nuclear sob a epígrafe Estatuto dos titulares de cargos políticos. O primeiro problema que nos é colocado pela letra do artigo supra referido prende-se com o respetivo âmbito de aplicação, em especial no que tange à dilucidação do conceito de “cargos políticos” por contraposição ao de “cargos públicos” introduzido pela RC de 1982. Por outro lado, também o artigo 118.º alude aos cargos políticos, determinando que ninguém os pode exercer a título vitalício, sejam eles de âmbito nacional, regional ou local (assim se alargando o conceito para incluir também os titulares de órgãos autárquicos). Ora, a noção de “cargo público” será mais ampla do que a de “cargo político”. Acompanhando Jorge Miranda e Rui Medeiros [2006, p. 319], seriam titulares de cargos políticos aqueles a quem são constitucionalmente confiadas funções políticas e que, por isso, têm um estatuto constitucionalmente definido; aqueles que recebem direta ou indiretamente poderes ou competências com fundamento na Constituição id est, os que exercem efetivamente funções políticas, aqueles baseados no sufrágio universal e direto, os cargos dependentes de responsabilidade política perante órgãos eletivos (Governo, Governos Regionais e titulares de órgãos executivos locais para efeitos do nº3 do artigo 293º) e ainda os cargos de designação estritamente política. Marta Machado Dias [2008, p.28] acentua ser “fácil perceber que o fundamento distintivo destes crimes de responsabilidade é a essencial qualidade do agente, indissociável da função que exerce. É ela que determina um estatuto jurídico[-penal] próprio”.

2. É certo que a democracia atribui poderes aos titulares dos cargos políticos, mas cabe-lhes a inolvidável convicção de estes se consubstanciarem em poderes-deveres, no sentido institucionalmente mais nobre do contrato social constitucionalmente firmado. Assim, o referido artigo 117º regula simultaneamente – e ainda que em termos remissivos intra ou extra constitucionais – a responsabilidade civil e criminal dos titulares de cargos políticos pelas ações e omissões que pratiquem no exercício das suas funções. Quanto à primeira sede de responsabilidade, recorde-se que a matéria é completada pelos artigos 22º e 271º da Constituição, hoje densificados pela Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, que – ainda que não isenta de críticas – veio clarificar a aplicação da previsão normativa constitucional às atuações administrativas, político-legislativas e jurisdicionais assim uniformizando o regime de gestão pública e gestão privada e revogando anterior legislação claudicante perante as exigências constitucionais de 1976.

3. Já quanto à responsabilidade criminal, a respetiva autonomização abrange os crimes previstos no direito penal geral atinente ao exercício de funções políticas, bem como os crimes específicos resultantes da violação da Constituição e das leis pelos titulares dos cargos políticos e explica-se “pelo relevo dos bens jurídicos que afetam (ou bens jurídico-constitucionais em sentido estrito) e pelo especial dever de zelo a que se vinculam os titulares de cargos políticos perante o interesse público e perante o povo donde tiram a sua legitimidade” [Miranda e Medeiros (2007), p. 633 e Miranda e Medeiros (2006), p. 322].

4. Mas após a entrada em vigor do texto constitucional em 1976, haveria ainda que se esperar onze anos pela aprovação da Lei n.º 34/87, de 16 de julho (já entretanto sobejamente alterada) que veio adensar a cultura de responsabilidade própria de um Estado de Direito. Esta Lei atentou nas específicas funções políticas de direção que desempenham os titulares dos cargos, mais do que no respetivo modo de designação.

Assim, o artigo 2.º da Lei nº 34/87 indica os “crimes de responsabilidade” que se consideram praticados por titulares de cargos políticos no exercício das suas funções:

– os como tais previstos expressamente na Lei n.º 34/87 (artigos 7.º a 27.º);

– os previstos na lei penal geral com referência expressa ao exercício de funções de titulares de cargos políticos;

– os que mostrem terem sido praticados com flagrante desvio ou abuso da função ou com grave violação dos inerentes deveres.

Esta delimitação é tanto mais importante quanto se ganha com facilidade a perceção de que o elenco das previsões incriminatórias específicas da Lei nº 34/87 (traição à Pátria, atentado contra a Constituição da República, atentado contra o Estado de Direito, coação contra órgãos constitucionais, prevaricação, denegação de justiça, desacatamento ou recusa de execução de decisão de tribunal, violação de normas de execução orçamental, suspensão ou restrição ilícitas de direitos, liberdades e garantias, recebimento indevido de vantagem, corrupção passiva, corrupção ativa, violação de regras urbanísticas, peculato, peculato de uso, peculato por erro de outrem, participação económica em negócio, emprego de força pública contra a execução de lei de ordem legal, recusa de cooperação, abuso de poderes e violação de segredo) corresponde a adaptação – ainda que com agravação resultante do artigo 5º daquela Lei, e vigorando ainda que após a cessação de funções -, das previsões do Título V do Código Penal (em especial no que tange aos crimes perpetrados contra a segurança do Estado, contra a realização da justiça ou cometidos no exercício de funções públicas e sendo aqui relevante a equiparação legal dos titulares de cargos políticos ao conceito de “funcionário). Nesta sede, diga-se ser questionável, por eventualmente desnecessária – e tecnicamente questionável face ao elenco de tipos criminais do Código Penal e da legislação ordinária já existente -, a aprovação do diploma sobre enriquecimento ilícito, aliás já objeto de apreciação pelo Acórdão do TC nº 179/2012.

5. Last but not the least, importa referir o âmago da responsabilidade dos titulares de cargos políticos num Estado de Direito Democrático, qual seja o da suscetibilidade da cumulação da censura jurídica com a censura política inerente à natureza destes cargos. Como refere o Acórdão do TC nº 460/2011, os titulares de cargos políticos, independentemente de qualquer responsabilidade criminal pelos seus atos e omissões, têm sempre, no âmbito da sua responsabilidade política, o dever de “prestar contas” pelas suas decisões, pelos seus atos e omissões, e pelos resultados dessa atuação no exercício dos respetivos cargos. Mas esse “prestar de contas” em termos políticos não se confunde, nem pode confundir-se, com um “prestar de contas” em termos de responsabilidade criminal”. Esta responsabilidade política – ainda que muitas vezes não efetivada – exige um escrutínio qualificado pelo facto de “o agente dispor de uma certa liberdade de ação e de gozar de uma especial relação de confiança pública” que importa justificar sustentadamente [Oliveira e Dias (2008), pp. 27/28].

Notas

Miranda, Jorge (1995), Sobre a efectivação da responsabilidade criminal dos membros do Governo, Scientia Juridica, janeiro/junho, nºs 253/255.

Miranda, Jorge (2001), Imunidades Constitucionais e Crimes de Responsabilidade, in Direito e Justiça, Revista da Faculdade de Direito da Univ. Portuguesa, Vol.XV, Tomo 2.

Miranda, Jorge e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, Coimbra, Tomo II (2006) e Tomo III (2007).

Monteiro, António Pinto (1994), A responsabilidade política, civil e criminal do eleito municipal, in Manual do eleito local, Vol I, CEFA, Coimbra.

Oliveira, António Cândido de e Marta Machado Dias (2008), Crimes de responsabilidade dos eleitos locais, Estudos regionais e locais, CEJUR/NEDAL.

Palma, Maria Fernanda (1993), Responsabilidade política e responsabilidade penal, in Sub Judice – Justiça e sociedade, nº 6 (maio agosto 1993).

Pereira, Ernesto Vaz (2009), Da Perda de Mandato Autárquico, da Dissolução de Órgão Autárquico, Almedina, Coimbra.

Przeworski, Adam, Susan C. Stokes e Bernard Manin (eds.) (1999), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge University Press, Cambridge, UK.

Schedler, Andreas, Larry Diamond e Marc F. Plattner (Eds) (1999), The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, (Boulder y Londres: Lynne Rienner Publishers).

Sousa, Alfredo José de (2004), Crimes de responsabilidade (violação de normas de execução orçamental), in Themis, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Ano V, nº8, Almedina.

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