Governação do risco de desastres naturais: uma equação a várias incógnitas

Dimensão analítica: Ambiente, Espaço e Território

Título do artigo: Governação do risco de desastres naturais: uma equação a várias incógnitas

Autor: Pedro Pinto dos Santos

Filiação institucional: Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra

E-mail: pedrosantos@ces.uc.pt

Palavras-chave: riscos naturais, governação do risco, ordenamento do território, proteção civil, escala local.

Eventos como o temporal de janeiro deste ano, assim como a memória de outros eventos recentes – o 3º aniversário do sismo do Haiti em janeiro e a passagem devastadora do furacão Sandy pelas Caraíbas e pela costa dos Estados Unidos em outubro de 2012 – providenciam o mote para uma reflexão de espectro geral sobre o tema dos desastres naturais.

Se é reconhecido que estes e outros tipos de processos naturais não fazem parte do quotidiano do nosso País, devemos compreender contudo que, com maior ou menor frequência e gravidade, a sua ocorrência é um dado adquirido. Ademais, num quadro de mudança climática é expectável que os processos causadores de desastres naturais venham a incidir sobre o território com níveis de severidade acrescidos. Com efeito, a natureza e impactos associados a estes eventos demonstram a diversidade de saberes associada à governação dos riscos naturais – as Ciências do Risco têm de lidar frequentemente com contextos de elevada incerteza, complexidade e ambiguidade [1].

Dependendo dos autores em consideração, as equações do risco integram geralmente duas a três componentes. A primeira, a perigosidade, refere-se ao processo físico causador das perdas e danos, procurando descrever a severidade e a probabilidade de ocorrência de um dado processo perigoso. A outra componente considerada é a vulnerabilidade, que remete para as características dos elementos expostos aos processos físicos perigosos. Neste tocante, a avaliação recorre a conhecimentos das ciências físicas e da engenharia – para avaliar a resistência de edifícios e infraestruturas, por exemplo – mas também e fundamentalmente a conhecimentos das ciências sociais, considerando o grau de preparação e de resiliência das comunidades e dos indivíduos. A terceira componente, por vezes considerada, refere-se ao valor económico dos elementos expostos, podendo considerar valores tangíveis e intangíveis.

Partindo daqui se depreende que um conjunto diversificado de fatores – que não apenas os da natureza biogeofísica dos processos de perigo – condicionam a frequência e a gravidade dos impactos dos desastres naturais realçando a necessidade de uma abordagem transdisciplinar, fulcral para um melhor entendimento e ação num quadro de governação de riscos naturais.

Reunidos em Kobe (Hyogo, Japão) em 2005, os países membros das Nações Unidas acordaram numa estratégia de ação relativamente aos desastres – naturais e induzidos por processos humanos – que ficou conhecida como o Quadro de Ação de Hyogo (2005-2015). Sob o lema “Building the resilience of nations and communities” foram definidas as seguintes prioridades de ação:

1 – assegurar que a redução do risco de desastres seja uma prioridade nacional e local com uma forte base institucional;

2 – identificar, avaliar e monitorizar os fatores de risco e desenvolver os sistemas de aviso e alerta;

3 – recorrer ao conhecimento, inovação e educação de modo a construir uma cultura de segurança e resiliência em todos os níveis;

4 – reduzir os fatores de risco subjacentes [entre outras, enquadram-se neste ponto as políticas de ordenamento do território];

5 – fortalecer a preparação para o desastre e a resposta efetiva em todos os níveis.

O Quadro de Ação de Hyogo tem constituído, sem dúvida, um dínamo para o desenvolvimento em Portugal de políticas e instrumentos de governação do risco. No âmbito do ordenamento do território, e sem que se pretenda uma fazer uma análise exaustiva dos instrumentos de gestão territorial e demais figuras jurídicas – tais como restrições de utilidade pública de que é um bom exemplo a Reserva Ecológica Nacional – que responderam aos desafios colocados pelos riscos naturais, dever-se-á mencionar o marco que constitui o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (Lei nº 58/2007, de 4 de setembro), pela tomada de consciência de que a incidência dos riscos deve constituir um dos vetores estruturantes do modelo territorial do país.

Claramente numa lógica top-down, e imbuídos do mesmo espírito, surgem a maior escala instrumentos de âmbito regional que consideram adequadamente a avaliação e prevenção dos riscos naturais, e não só, de que se referem a título exemplificativo os PROT do Norte, do Centro e do Oeste e Vale do Tejo. À escala dos planos municipais de ordenamento do território – planos diretores municipais, e mesmo planos de pormenor e planos de urbanização – denota-se igualmente uma crescente incorporação de elementos regulamentares e cartográficos dedicados a este domínio.

Noutra esfera, a publicação da Lei de Bases da Proteção Civil (Lei nº 27/2006, de 3 de julho) e diplomas subsequentes, significaram um enorme salto organizacional, mental e procedimental relativamente à prevenção do risco, e à gestão da emergência em particular. Para a sua maior aplicação, é de vital importância manter realçados os princípios aplicáveis à atividade de proteção civil (art. 5º) porque deles emana tudo o que já está em prática nesta matéria, mas sobretudo todo o campo de ação potencial em que ainda se pode avançar. Todos eles são fundamentais, mas referem-se aqui apenas quatro: prevenção, precaução, subsidiariedade e cooperação. Os dois primeiros têm claramente uma vocação setorial, apelando à articulação em áreas como as políticas de solidariedade social e ordenamento do território, por exemplo. Os dois últimos relevam a questão da escala e do exercício de cidadania, incluindo todas e todos, Estado, cidadãos, entidades públicas e privadas nas atividades de proteção civil. Eventualmente, é este binómio “escala local/indivíduos e comunidades locais” aquele em que faltam medidas mais ambiciosas. O envolvimento de stakeholders e comunidades dever-se-á iniciar logo na fase de avaliação do risco: a terminologia anglo-saxónica é feliz ao referir que a avaliação inclui não somente a auscultação quanto ao hazard (o processo de perigo em si) mas também relativamente ao concern assessment. A estes dois, adiciona-se a relevância de estudar os fatores determinantes da resiliência e da vulnerabilidade social.

Com efeito, processos de avaliação do risco que (a) não sejam simultaneamente rigorosos e reconhecedores da incerteza associada ao próprio conhecimento científico, (b) e que não integrem os saberes, experiências e valores das comunidades locais, terão dificuldades acrescidas em proporcionar adequação e legitimidade às políticas e ações a implementar.

A participação das comunidades locais é, de facto, uma das prioridades expressas no Quadro de Ação de Hyogo concretizada nas seguintes propostas de caminhos: adoção de “specific policies” (leia-se adaptadas à escala local, específicas quanto ao tipo de risco, e atentas a caraterísticas da população como sejam a idade e o género), promoção de “networking”, gestão estratégica do voluntariado, atribuição de competências e responsabilidades e delegação e provisão da necessária autoridade e recursos.

Importa, pois, refletir sobre o modo como os caminhos apontados em Hyogo estão a ser interpretados e concretizados em Portugal, sobretudo no que à escala local diz respeito. Em concreto, tornar-se-ia favorável uma reflexão sobre o modo como os objetivos de mitigação dos riscos naturais, aumento da resiliência e preparação das comunidades, e a redução da vulnerabilidade estão expressos nas políticas públicas de governação do risco.

Notas:

[1] Aven, Terje; Renn, Ortwin (2010) Risk Management and Governance. Concepts, Guidelines and Applications. Colecção Risk, Governance and Society. Springer, 276 p.